第一百四十七章 北地军政布局构想（下）

    “大宋以‘路’划分行政区划，说是行政区划，但却无充分的行政权，只是简单的赋税核算区划以及司法区划，而各州直属朝廷。这样的行政区划设置是为了强干弱枝，但弊端亦是明显，朝廷虽然集权，但指挥不力，各地官府自行其是，行事效率极其低下，在路级层面上的发展规划除了朝廷代为拟定管理之外，几乎空白。当军政分离，军事系统实行军改之后，地方坐大的可能性降到了最低，如此，便有了朝廷向地方放权，提升地方自主权力的基础。

    我对北地新的行政区划的构想是，去‘路’设‘行省’，行省之内的府、州、监、军等统一改称地级市，不再直属朝廷领导，而是隶属行省领导，从中央到地方初步设立中央政府、省、市、县、乡、村六级行政级别。北地五路改为四省一市，具体是云中路改云中省，省府设在大同市，河东路改为河东省，省府设在太原市，河北东西二路合并成河北省，省府设在大名市，燕山府改北京市，属中央直辖市，和行省同级，燕山府路其余地区同新占之故辽北安、润、迁、来、隰等地区，合并一省，建议称为海北省，省会平洲市。北地五路改四省一市之后，需要有一个合适的称呼，以同朝廷统辖区做出区别，因为这种行政区划是在中央统辖下的拥有不小自主权的各省联盟，所以，建议北地改称大宋北地四省一市联邦，简称北联，中央政府称为联邦政府，驻地北京市。

    这个联邦中央政府的具体执行机构，就是辽王府下辖的政事大本营，或称政务院。政务院和军事大本营，以及其它机构合并在一起，就是联邦最高权力机关??辽王府，而辽王殿下作为联邦军、政最高首长，官职称谓可称元首。政务院统管联邦政务，制定并执行联邦发展规划，管理联邦民生事务，领导联邦外事工作，统一管理联邦行政、财务、行政系统人事、组织等等工作，和平时期对国民警卫队拥有调用权。政务院对辽王负责。政务院第一首长称为总理。军事是政治的延续，是政治的辅助，因此，作为军队服从国家政治的表现，更有效的配合联邦发展建设，总理将作为辽王府军事大本营的第二首长，称为副帅。

    军事大本营的构成是辽王、总理、军方代表一名以及辽王指定的两名人员，这两名人员需是出自军方和政事方各一名，该名出自军方的人员，不可再担任具体军方职务。军事大本营的工作方式是会议，讨论决议联邦的军事方略，决议后联合确认交由禁卫军三总部执行。决议方式为表决，五人每人一票，少数服从多数，只有辽王拥有对决议的否决权，一旦决议遭到否决，则必需重新讨论，再次提出新的决议进行表决，辽王无权独自下达决议。

    政事大本营的构成则是先由辽王指定总理、副总理人选，该人选经过联邦议会认可之后方可就任，若被否决，则由辽王重新提请人选，若连续三次提出相同人选而被否决，辽王可改提其它人选或解散议会，待议会重新组成以后，再行上述程序。总理就任后七天之内，提出政事大本营各部主官的人选，报请辽王批准，并同样要经过联邦议会的投票认可，提议被否决，总理可再次提出人选，若连续三次皆被否决，将以辽王指定人选结束该程序。总理每届任期五年，任满可连任，连任不可超过三届。总理在任期之内，若联邦议会启动弹劾程序，通过对政府不信任案，总理、副总理及政务院各部主官必需辞职，由辽王再次提名总理人选。

    一经确认总理并组成政务院，原则上辽王不得干涉政务院的日常工作。而政务院有向辽王府定期汇报工作的义务，在大政方针制定上一般需报请辽王批准，如果政务院同辽王意见不同并无法达成一致，可提请联邦议会表决仲裁，一般以仲裁结果为准，辽王每个行政年度只有三次否决仲裁结果的权力。

    联邦议会。可能诸位对刚才提到的联邦议会很疑惑，不知其为何。这是我为联邦权力划分，参考欧罗巴洲古时国家元老院制度，提出的一种新的设想，主要目的是将立法权、财税审核权从政府中独立出来，并将这些权力以及参政权、监督权授予民众。

    先说联邦议会的构成。联邦议会的成员有两部分组成，第一部分，各省、直辖市不论大小，均可向中央派驻三名代表，作为议会的成员，其称为政议员。政议员还有两名特殊成员，他们是来自军方的代表。之所以特殊，是因为他们加入议院后，不得再担任任何军方职务，在参与议会工作时，只对涉军事务有讲话权，表决权，而对于其它事务，不论公开还是私下都严禁对军方以外人员发表任何意见，只有表决权，这是严防军人干政的预防措施。辽王在解散议会时，这些政议员不在此限，政议员身份不变。

    第二部分，各省、直辖市按人口比例，分别选出相应的人员作为各地民众代表参与议会工作，其称为众议员。辽王在解散议会时，既是指解散这部分议员。不管是政议员还是众议员，皆是由各省、直辖市独立选举。所不同的是，政议员是在全省之内选举，而众议员则是按照人口比例将代表名额分派到各地级市，并按士、农、工、商各占两成五的比例选出代表。根据目前的人口分布，具体设想是河东省众议员代表名额二十四个，云中省十二个，河北省三十二个，海北省十六个，北京市最少，四个。这样，联邦议会的代表总人数就有政议员十七名，众议员八十八名，合计一百零五人。政议员每届任期五年，可连选连任，没有连任限制，一旦选上，除了犯重罪、去世，患重病不能再担任议员一职，并由全体议会成员通过表决，才能在其任期到期之前，解除其议员资格，并由政议员来自地区，选出新的人员递补上，任期至离位议员的任期结束之时。众议员的每届任期为三年，同政议员选举撞车时，则将选举推迟一年，时在任的众议员任期自动延长一年。所有议员参选之前，必需公布自身履历、财产、亲属等情况，并接受全民监督。一旦当选，所有议员都不得再担任其它任何行政、军队职务。

    联邦议会的工作行式就是开会，工作任务就是立法，通过立法的形式间接管理联邦，影响政府施政行为。联邦议会是所有联邦法律制定的唯一合法机构，其所立法律需报请辽王批准发布执行，辽王对每项所立法律有三次否决权，三次以后，或承认法律通过，或解散议会，重新选出的议会依然报请原法律条文，则自动通过，辽王无权否决，也无权再因此解散本届议会。

    还如前面所讲，联邦议会对于政务院的组成具有表决权，监督权，而政务院每个财年之初都必需根据施政计划做出年度财政预算，提请联邦议院审批，表决通过后方可执行，否则需撤回修改，重新报批，反复三次仍未通过，则提请辽王决定。通过表决的财政预算将以法案的形式形成决议，称之为年度财政预算法案，政务院必需按其执行，否则即为非法，联邦议院有权认为政务院违法，启动弹劾案。当然，计划永远赶不上变化，政府财政预算在执行过程中需要或增或减之修改，这些修改必需以个案的形式独立提出新的预算，作为年度预算的补充，同样必需报请联邦议院批准，称为某年某事特别预算法案。

    此外，辽王欲发动对外战争行为时，需提请联邦议会表决，在联邦议会授权同意后，辽王才能正式启动战争程序，如无联邦议会的授权，三总部必需拒绝辽王或军事大本营的战争指令。当然，同前面一样，辽王可连续提请三次，三次皆被否决，则辽王自动获得发动战争和指挥联邦武装力量的权力，议会则自动解散，此次是全体解散，重新进行选举。新选出的议会，第一项任务就是对辽王发动的战争进行表决，如果表决结果认定辽王不应发动战争，当任辽王必需向联邦民众发表致歉文告，三年内无权解散议会，无权否决议会的各项决议。辽王发动针对联邦内民众、意图摧毁民主政体的战争行为是非法，对于此种联邦议院拒绝授权的行为，辽王无权解散议会。

    立法权分离出来后，接着就是将司法权从行政体系中分离出来。建立独立的司法审判体系，独立的司法检控体系。法院系统负责司法审判之专权，从地方法院到最高法院，皆独立于行政体系之外，并且最高法院并不隶属辽王府，而是司法审判的最高权力机构。辽王拥有的权力是提名最高法院官人选和特赦权，辽王三年内提出官人选的名额不得超过五人，而且官人选必需经过联邦议会表决认可后，方能上任，一经上任，除非犯重大过错不能再担任官一职，并由全体议会成员通过表决，才能解除其官资格，否则为终生官。这里强调一点，司法之权国之重器，不可亲授。法官为联邦行司法权之代表，当为民众表率，需洁身自律，并有强力监督辅助。所以，这里对于官的免职条件是犯重大过错，而不是犯重罪，这其中不仅包括犯罪，还包括官生活行事上做出什么有悖社会公德的行为等。鉴于需要保持司法审判系统的绝对独立性、公正性，司法审判系统单独建立财政体系，提出独立预算由联邦议会表决形成独立财政预算法案，并以立法的形式确认司法审判系统年度财政支出划分所占联邦财赋支出的比例。

    司法检控体系。从地方律政署到中央司法部，代联邦行使检控之权，他们的主要工作是，监督各级官员，督导民众守法守纪，发现任何人或组织违犯法律时，进行独立调查，并有权要求相关差役部门人员配合行事，待完成取证确认工作后，代表联邦对违法嫌疑人向法院提起检控。他们只有检控之权，而无审判之权，如需长期限制嫌疑人自由，也必需向法院申请限制令或逮捕令，拿到授权方可指示捕快抓人。律政署能发出的临时限制令，只能扣留嫌疑人不超过十二个时辰。

    为确保司法检控体系的独立性，司法部虽为政务院下属部门，但其财政预算需单独别立，报请联邦议会表决审批。从业人员需要参加考试，进行职业资格认证，通过职业资格认证后方能被授予检控官职务。

    再说差役，改为人民警察部队，他们是行政体系中唯一保留的司法单位，他们的主要职责就是代表联邦行使部分司法执行权，依据律法维护社会秩序，管理民众户籍，处理治安事件，管理监狱，协助官员靖安地方。具体分为交通警、户籍警、治安民警、刑事警察、狱警、消防警等。

    那么可能官员会问，司法权都分离出去了，那我们该干什么？该干的事情可太多了。归结到一起简单的说就是领导民众建设地方，促进社会发展进步，不断提高人民思想素质，提升人民生活质量。农业局指导管理农林牧渔事，工商局指导管理工商业发展，税务局管收钱，财政局管花钱，劳动局管理劳方资方问题，教育局管学校、民众教育，文化局管民众生活娱乐事业，卫生局管医疗卫生、食品环境安全，质量监督局监督工农业商品质量，民生福利局管理民生，确保民众福利，救助鳏寡孤独、军烈属，市政规划局制定、实施城市发展归划，警察局保驾护航，市长大人统领全局，这么多事，忙都要忙死了。

    这里要特别提出财税的问题，地方自主权力增加后，需要拥有一定的财权。建议将税收分成两部分，地税和联邦税，联邦税上交中央，地税则留在地方，用于地方发展支出。

    和政务院首长相同，各省、直辖市长官由辽王提名，报请联邦议会表决批准，各地级市长官则由总理提名，并提请各省议会表决批准。而地级市长赴任后，提出的各局主官则需在上任一年后接受市议会评议表决，如果市议会认为哪个局长不胜任，则需市长重新提名递补，三次提名不通过，市长可提请省长决议。省长无权解散市议会更无权解散省议会，省长的决议立即执行，但对该局该任人选的监督评议权上交到省议会，一旦一年后省议会评议不合格，省长需公开向民众致歉，两年内失去否决省议会任何决议的权力，该局人选立即解职，当市市长由政务院安排别调，施政能力考评降低一等。

    同地级市一样，省级和政务院，也设置相应的部门，省级下辖为厅级，而政务院下辖为部级。

    再向下，则有所不同，乡长和村长不是上级任命，而是由辖区内满十六岁以上的成年居民共同投票选举出来，任期五年，连任不得超过两届。也只有村民代表大会和乡民代表大会有权罢免选举出的乡长和村长。

    最后说说民主集中制。核心就是少数服从多数。虽然有句谚语讲，真理往往是握在少数人手中，但作为民主决议，在暂时分不清哪个正确的时候，只能是以多数人的意志为基准。前面说的议会各项表决，就采用这种方式。通过法律，考评官员时以简单多数为准，罢免、弹劾官员以及战争授权时，则需要过三分之二多数，提高通过门槛。

    大略方案就是这样，具体细化意见，这里有详细文件说明，请诸位仔细看看，提出见解。”

    ……

    靖康元年五月初十，辽王领北方五路代表联合发布《大宋北地四省一市联邦全民约法》，世称《靖康约法》，该《约法》成为了北地联邦军、政布局、权力架构、律法制定的基础。

    一时间，北地四省一市大哗，大宋中央属地大惊，天下震撼。众多声音中，最集中的就是一句，“看不懂。辽王莫非疯了？”